破解雁江食品药品监管难题的思考
发布时间:2017-05-03   浏览次数:394
  • 戴璐

    习总书记指出,“食品安全是最大的民生”,“食品安全关系中华民族未来,能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的考验”。近年来,群众对食品药品安全极为关注,如何贯彻落实总书记的重要指示,破解基层食品药品监管难题,强化食品药品安全监管,无疑是极其重要的命题。本文以雁江区食品药品监管为例,进行初步探寻。

    一、雁江区食品药品监管现状概述

    资阳市雁江区位于四川盆地腹心地带,是川内唯一同时连接成渝“双核”的区域性中心城市。辖22个乡镇、4个街道办事处,幅员面积1633平方公里,总人口109万,其中农业人口87万,人口密度660/平方公里,城镇化率45%。雁江区作为中共资阳市委、市政府所在地,有“中国长寿之乡”的美誉。

    (一)雁江区食品药品监管职责范围。20144月机构改革后,雁江区食品药品监管局的监管范围进一步扩大。其中药械市场监管方面,现有药品批发企业10家,零售药店392家,药品生产企业8家,医疗器械经营企业130余家,医疗机构1200余家。食品市场监管方面,现有食品生产企业(加多宝、宝莲酒业等)48家,食品经营监管对象(超市、农贸市场、副食店、大中小型餐馆等)近6000家,食品“三小”(即小作坊、小食品店、小餐饮),因流动性强,数量难以精确统计,另外还有每年数千餐次、数万人次的城乡群体性聚餐。新“四品一械”(即食品、药品、保健品、化妆品、医疗器械)行业从业人员数万,食品药品监管行业多、群体大,监管任务繁重。

    (二)雁江区食品药品监管体制建设情况。机构改革后,雁江区食品药品监管局内设机构26股,现核定编制142人。下属两个事业单位,派出机构——乡镇食品药品监管所等23个。

    二、雁江区食品药品监管形势和问题解析

    机构改革后的雁江食品药品监管属地管理职责、部门监管职责更加明晰,食品药品监管专业化、规范化程度明显提高,基本保障了雁江人民饮食用药安全。但面对繁杂艰巨的机构职责任务,摸索中的食品药品监管模式和组建不久的食品药品综合监管队伍,仍然存在诸多不适应,监管工作形势还十分严峻。

    (一)雁江区食品药品监管形势分析。从监管环境来看,监管工作任务繁重,主要表现在:一是监管面广点多。机构改革以来,雁江区先后通过划转、公招、选调等方式逐步充实壮大食品药品监管队伍,但是全区现有的监管人员总数仍然与庞大的监管对象形成鲜明的反差。执法人员总数占全区人口数的1,执法人员人均监管面积约为13.38平方公里。在广大的农村地区,大量的监管任务由基层食品药品监管所完成,客观上乡镇监管所存在“1人所”的情况,不能满足行政执法至少需要两个人的基本要求。这极易形成监管盲区,无法真正实现“横向到边、纵向到底”的全覆盖。二是监管服务软环境较差。从消费者方面来看,广大消费者防范和辨别的意识和能力不高,假冒伪劣食品药品有生存空间。尤其是农村居民总体消费水平较低,价格因素往往成为其购买食品药品的主要衡量标准,安全意识和鉴别知识较为缺乏,对食品药品消费的随意性较大,存在一定习惯性的安全隐患。从从业人员方面来看,素质参差不齐。农村地区食品药品从业人员素质较低。农村乡厨、食品经营者、餐饮从业人员约75%是初中及以下学历,文化水平、法律意识和责任意识不高,对于从业要求理解不到位,个别企业主体责任意识不强,主体责任落实不到位,食品药品安全隐患大。从对监管工作支持度来看,广大群众特别是农村群众对食品药品监督管理工作支持力度有限,社会共识尚未形成。对执法监督检查不理解、不配合的情况时有发生。三是监管工作基础薄弱。机构改革后的食品药品监管队伍承接了“六合一”的职责任务后,对全区食品药品安全实行集中统一监管,面对如此庞大的监管职能职责,具有属地管理责任的基层食品药品监管机构,特别是监管一线,面临着资金短缺、装备落后、基层监管人员少、监管任务重等许多困难和问题,一定程度上制约了基层特别是农村监管工作的开展。

    (二)雁江区食品药品监管存在的主要问题。从监管系统内部体制机制建设情况来看,主要存在的问题是:一是基层监管机构运转效率不高。主要表现为乡镇监管所不能有效运转基层监管最广的面在农村,雁江区的乡镇食品药品监管所作为基层食品药品监管局的派出机构,实行双重管理,主要由区食品药品监管局进行管理,各乡镇人民政府提供办公场所并协助区食品药品监管局对其进行日常管理。实际上,食品药品监管所工作人员大都兼任乡镇食安办工作人员,由于工作职责不够明确和“多头管理”,乡镇监管所在人员调配使用上存在矛盾。乡镇监管所存在的“1人所”情况,也使得行政执法合法性缺乏必要条件。另外,基层食品药品监管所由于成立时间较短、人员工作经验不足,加之个别监管所日常工作经费得不到保障,与工商所、卫生院、派出所、畜牧站等单位尚未建立常态化的协作共治机制,基层监管横向配合不够。基层食品药品监管难以形成齐抓共管,社会共治的局面。二是监管人才缺失问题突出。首先,人才需求大。粗略推算,满编运行状态下的监管人员人均负责近200家的监管对象,监管任务极其繁重。其次,人才招录难。目前全局空编情况严重,食品药品监管专业性要求较高,招考食品药品专业人员难度大。如2014年拟招录22名具有相关专业背景的基层监管所人员,却因11个岗位达不到开考比例,而被迫采取不限专业的形式招录。其三,人才留住难。目前一线监管人员多为新进人员,专业素质培养还需要一个过程。在人才培养的道路上,雁江区食品药品监管局却面临边培养边流失的尴尬局面。一线监管人员外借外调多,据统计,2016111月,全局共外借上挂人员13名,调出9名。三是监管手段有限,监管效率不高。基层监管机构执法车辆、检测设备、录音笔、照相摄像等执法办案设备严重不足,监管设备设施欠缺,离国家总局关于基层监管所装备配备标准仍有不小差距。由于一线操作人员对现有执法设备没有经过系统的培训,仍然多用 “看”、“闻”、“问”、“查”等原始手段,“技术含量”低,对于隐蔽、深层次的违法犯罪行为难以发现,监管执法效率不高。现有食品药品安全检测资源分散,检品需送省、市检测,由于受时间、人力、资金等因素制约,目前所开展的抽样工作还不能满足食品药品安全监管所需。

    三、探寻基层食品药品监管“雁江模式”

    食品药品安全关系人民群众身体健康和生命安全,关系经济健康发展和社会稳定,既是人民群众高度关注的热点问题,也是各级党委政府需要着力解决的重要问题。在中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局中,食品药品安全监管被纳入了社会建设而非经济建设范畴,强调了其公共安全定位而非市场监管定位,食品药品监管必须同时体现行政管理的高效和公共服务的优质。按照国家总局“机构要统一、力量要加强、队伍要专业、事权要清晰”的总体要求,面对现有的监管形势和自身存在的问题,要解决食品药品监管“最后一公里”的问题,笔者认为可以从以下五方面入手,探寻基层食品药品监管体制机制的“雁江模式”,实现把重点聚焦在基层、把难点解决在农村。

    (一)“雁江模式”要以“五大发展理念”为指引。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念,雁江食品药品监管要以“五大发展理念”为指引,推进健康雁江建设。一是要让创新成为优化监管服务的第一动力。牢固树立创新发展理念,推进监管和服务理念的创新,推进管理体制机制创新,推进管理手段的创新,运用法治理念、风险管理理念和社会共治理念,加快形成权责明确、运行顺畅、监督有力的齐抓共管长效机制。二是要在监管服务中实现协调发展。科学把握行政管理和公共服务的关系,按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,事前要放宽准入门槛,事中要强化检查,事后要依法追责。科学把握城市监管与农村监管的关系,抓主要矛盾,攻克监管难点问题,促进城乡统筹发展和公共服务均等化。三是要推进食品药品产业的绿色发展。推进食品药品产业的供给侧改革,为绿色企业提供优质服务,创造发展空间,引导产业的发展更加注重效率和可持续性。四是要让开放成为监管和服务导向。明确市场在资源配置中的决定性作用,坚持“法无授权不可为”、“法定职责必须为”原则,更好地发挥行政管理职能,推进开放的食品药品市场的建立健全。五是要让共享发展成为监管和服务的落脚点。在监管和服务制度建设上要体现人民群众的需求,行政执法过程中维护人民群众的合法权益,要让食品药品产业的发展和食品药品市场的健全成果人民群众共享。

    (二)“雁江模式”要以组织机构建设为支撑。要建立健全雁江食品药品基层监管组织体系,主动适应机构改革后监管工作新任务新要求。目前雁江食品药品基层监管机构已完成基础建设,但从实际运转状态来看,城区有直属分局,虽然面临事多人少的具体困难但其运转基本正常。而在农村,乡镇监管所竟无法满足执法人员至少两名的需要。面对这样的监管困境,目前采取的应对方式是片区执法办案,按照地域条件整合几个乡镇的执法人员,开展联合检查和办理行政处罚案件。监管机构人员相对静态,监管实际动态变化,片区执法行政管理效率并不高。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》要求要加快培育中小城市和特色小城镇,辐射带动新农村建设,推动基础设施和公共服务向农村延伸,食品药品监管必须符合新型城镇化的发展要求。从城镇化发展道路上中心镇发展所具有的战略地位和作用来看,从雁江目前监管资源配置受人力财力的限制一定时期内无法满足每镇(乡)一所的实际出发,可以探索在乡镇设立片区监管所。片区所的设立已有一定的基础,一是从监管地域范围来看,片区执法范围可以作为片区监管所设立的参考,整合4个左右的乡镇所为1个片区所,“宝台、清水、南津、松涛;雁江、临江、祥符、迎接;碑记、丰裕、忠义;伍隍、石岭、东峰、堪嘉、小院;保和、中和、老君;新场、回龙、丹山”以上划分可供参考。二是从监管力量配备来看,整合后的片区所办公场所是具备的,基本办公设施设备较为齐全,监管人员也能基本满足一个所5人以上,行政执法的合法性得以保障。三是从监管预期效果来看,现有采取的片区执法已经实施半年,联合巡查和联合办案工作的开展使片区内执法人员对片区内其他乡镇的情况有了一定的掌握,执法人员之间的工作也有了初步的磨合,打破原有的机构和地域限制,执法力量的整合可以增加执法的频次和执法的深度,提升人员的积极性,监管效果将得到提高。

    (三)“雁江模式”要以制度建设为保障。要完善基层监管机构制度体系,通过制度建设明确基层监管机构建设的标准,规范监管的职责、任务、程序,实现监管的制度化、程序化、标准化的目标,提升基层食品药品安全监管规范化管理水平。一是要科学建立基层监管所工作制度。要以职能为基础做好制度设计,以流程为基础确定制度内容,制定包括《监管所主要职能职责》、《监管所考勤考核制度》、《监管所文档管理制度》、《监督管理应急处置制度》、《执法办案工作流程》等制度,进一步明确岗位职责,规范工作流程。二是要加强遵守工作制度和规范操作流程的培训。通过系统深入地开展培训,强化监管人员的规则意识,规范行政行为,以完善的监管所管理制度作为监管所工作的规范化、科学化的重要保障。三是要抓好制度的执行。建立健全制度运行的监督机制,要落实责任,明确职责,要加强对制度执行情况的督查,将静态监督和动态检查相结合,将集中检查和日常巡查相结合,既注重结果,更注重过程,推动制度的执行,严格责任追究,抓好制度的落实。

    (四)“雁江模式”要以提升一线监管能力为关键。要按照习总书记关于用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大人民群众“舌尖上的安全”的总要求,把食品药品监管重点放在一线,重心放在基层。要在监管资源配置上向基层一线倾斜,在人员编制配备、经费保障、执法装备配备等方面向基层倾斜,努力实现有健全的基层监管机构,有充实的基层监管执法力量,有得力的监管执法经费和装备保障,有有效的技术支撑手段的“四有”目标。一是要充实培育一线监管人员。引得进人才、留得住人才是总体目标,充实编制并逐步将局机关人员充实到监管一线。以具备专业技术能力的力量充实监管队伍,要提升现有人员监管素质,深入开展系统全面的专业培训教育,通过业务培训、现场指导、业务股室对口指导等方式,统筹做好基层监管所人员的培训教育工作,打造高素质的食品药品监管专业队伍。二是要强化基层监管所物质保障。硬件设施上保证基层监管所有办公场所、执法车辆、快检设备、移动执法终端、执法记录仪等执法办公必需品,软件设施上建立健全工作制度、办事流程、责任体系。努力实现基层监管所的标准化配备,标准化运行,标准化管理。

    (五)“雁江模式”要以创新工作方法为动力。按照国家总局“变事后查处、被动救火式监管为主动监管、预防为主监管”的要求,坚持“放、管、服”相结合,提高行政管理效能,提升公共服务质量。一是要推进食品药品监管方式的更新。要从事前审批向事中事后监管转变,构建事前审定、事中评定、事后监督的动态监管机制,在“宽进”、“严管”中,以高效的管理和优质的服务,推进食品药品产业健康发展。要变被动式食品药品监管为积极主动式监管,及时排除行业内安全隐患,突出格式化检查和痕迹化管理,体现工作的预见性和针对性,强化食品药品监管。要变封闭式监管为开放式监管,加强与监管对象的沟通了解,增强食品药品监管工作的透明度,加强食品药品监管工作的推广交流,提高食品药品监管效果。二是要促进食品药品监管手段的创新。将信息化建设作为食品药品监管工作的基础性、全局性和系统性工程。提高监管工作科技含量,健全技术支撑体系,发挥科学技术在食品药品监管工作的积极作用。全面推行“网格化”监管模式,突出重点,分级管理,按照风险评估,全面实施分类分级监管。搭建监管各行业全流程“一体化”平台。加快推进政务服务“一站式”服务。利用云计算、大数据等,搭建“四品一械”全生命周期安全监管平台,整合数据、应用资源,实现“互联网+食药监管”的“全方位、全环节、全流程”的智能监管,使雁江食品药品监管迈向“智慧监管”。

    综上,基层食品药品监管机构面对着新的挑战,迎接着新的机遇,基层食品药品监管要以转变发展理念为指引,以组织机构建设为支撑,以制度建设为保障,以能力提升为关键,以创新监管服务方法为动力,积极构建纵向到底、横向到边的监管体系,进一步延伸管理与服务触角,凝聚社会各方力量,保障人民群众饮食用药安全,促进经济社会健康有序发展。